要了解2017年棉花補貼政策和標準，我們就要密切關注中央一號文件。2月5日發布的2017年中央一號文件稱，要調整完善新疆棉花目標價格政策，改進補貼方式。

在中國，實行目標價格政策試點的農作物只有兩種，即棉花、大豆。而且，試點還劃定了范圍，必須是新疆的棉花、東北和內蒙古的大豆。今年的中央一號文件也提出，調整大豆目標價格政策。

頗值得對比的是，棉花和大豆均存在國內外價格倒掛，導致進口加劇。只不過，棉花有關稅內進口配額（89.4萬噸）的保護，大豆被戰略性的“放棄”。

據悉，今年中央一號文件有關“棉花”一詞出現的頻率明顯高于往年，一共在四方面有所提到，分別是統籌調整糧經飼種植結構，鞏固主產區棉花、油料、糖料生產，促進園藝作物增值增效；進一步優化農業區域布局，以主體功能區規劃和優勢農產品布局規劃為依托，科學合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農產品生產保護區；深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，調整完善新疆棉花目標價格政策，改進補貼方式；完善農機購置補貼政策，加大對糧棉油糖和飼草料生產全程機械化所需機具的補貼力度。

政策補貼的杠桿作用

目標價格政策的核心，體現在補貼方面。比如，如何補、補給誰、怎么補、補多少、誰來補等政策細節，發揮著相當大的杠桿作用，也代表著國家的政策取向與綜合考量。

以“怎么補”為例，在臨時收儲政策時期，國家對農民的補貼是通過委托中儲棉總公司高價收購軋花廠加工的皮棉，從而帶動軋花廠對農民的籽棉收購價保持在較高水平來實現的。但這種“暗補”為業內所詬病，不僅補貼效率低，且中間環節存在很大漏損——軋花廠拿到國家的錢之后，倒推收購價格，在這個環節，企業存在“打折扣”“截流”的空間，“漏損”嚴重。如今，目標價格試點后，國家將專項補貼資金通過基層政府直接發給農民，不再有中間環節漏損，也不再產生儲備棉庫存費用和利息支出，資金補貼效率大幅提高。

不過，農業部農村經濟研究中心市場貿易研究室主任翟雪玲等人曾刊發文章稱，目標價格水平從近三年實踐看，存在以下兩個問題：一是目標價格的制定更加困難，終成為不同部門、不同利益主體博弈的結果。由于不同主體、不同部門利益訴求不同，政策觀點不一致，對產業發展認識也不同，各方意見分歧越來越大，導致目標價格的制定越來越難。二是市場主體對目標價格水平預期不明。2014-2016年，盡管棉花生產成本在增長，但棉花目標價格持續下調，未來是否還會繼續下調擬或如何變動都無法明確，不利于市場主體生產決策。

另外，補貼的可持續性還需要考慮國際規則。

按照WTO規則，我國實行的目標價格補貼屬于“黃箱補貼”，其補貼額度受到微量允許上限約束。按照入世承諾，我國特定品種“黃箱”補貼額不得超過該品種當年總產值的8.5%。從實踐來看，連續兩年棉花目標價格補貼試點政策補貼額度都受到了補貼上限的約束。如果未來不采取措施規避將有可能引發其他成員國質疑并引發貿易爭端。

新疆棉花目標價格實行三年以來，在資金補貼和發放方式上不斷完善和發展，逐漸減少面積部分補貼，加重產量部分比重（2016年新疆目標價格補貼政策規定90%按照產量部分補貼，南疆四地州棉農享有10%面積部分補貼），并且在補貼發放方式上也是從充分從棉農利益出發不斷進行完善。

2014年分四次發放，不僅兌付持續時間長、而且給統計核算工作帶來一定困難。2015-2016年（分兩次發放）則優化發放流程，縮短發放時間，早日讓棉農拿到補貼款。今年一號文件提出繼續完善新疆棉花目標價格政策，改進補貼方式，可以預見，2017年棉花補貼政策和標準、發放方式等將會進一步發生變化。土流網也會對此密切關注。